Nueva Ley de Suelo de Galicia. La necesidad de un nuevo modelo para una Galicia del siglo XXI

22 enero 2016

Nueva Ley de Suelo de Galicia
La necesidad de un nuevo modelo para una Galicia del siglo XXI

Juan J. Raposo Arceo
doctor en derecho_

No me gusta el urbanismo de hoy. Ni me parece útil, ni me parece garante de los derechos, ni eficaz, ni democrático. Empiezo estas breves páginas con una afirmación radical. Pero creo que es necesario que reflexionemos sobre un tema de tal importancia para la configuración del país, para los ciudadanos, como es el modelo de ciudad y de territorio que queremos para nosotros y, especialmente, dada la prolongación en el tiempo de la actividad urbanística, para las generaciones venideras.

Estamos en un mundo cambiante, “liquido” a decir de pensadores modernos como Zygmunt Bauman. En constante mutación. En un mundo interconectado. En una era digital. En la que el tiempo es un factor esencial. Y sin embargo, no vemos que el tiempo sea computado, ni siquiera contemplado, como tal factor clave, o al menos como un factor a tener en cuenta, ni por nuestras leyes, ni, en general, por nuestras Administraciones. Y menos para la planificación, desarrollo y ejecución de los procesos urbanísticos.

Nos vemos ante realidades del siglo XXI, operamos mediante normas del siglo XX, y estamos dirigidos por Administraciones con prácticas y tradiciones del siglo XIX. Como dice Joan Trullén (Discursos emergentes para un nuevo urbanismo; Papers 57), “El urbanismo no es técnica, es política: es una visión, un proyecto, y tiene vocación transformadora. Parece que hemos olvidado eso. O tal vez algunas personas nunca lo tuvieron en cuenta. Y eso que pensadores tan relevantes como Michel Foucault han explicitado en numerosas ocasiones como la arquitectura (y el urbanismo, añadimos) es un modo de organización política.”

Pero tal concepción política del urbanismo, tan evidente, tan necesaria, en muchas ocasiones no se vislumbra. Y parece pensarse que la solución a las problemas actuales radica simplemente en la promulgación de nuevas leyes, de nuevas, incontables normas. Las leyes son importantes, pero lo que realmente necesitamos son ideas, pensamientos, paradigmas distintos, diferentes, innovadores. Que se ajusten a las realidades de hoy, que se acompasen a sus tiempos. El urbanismo, la ordenación del territorio, son campos difíciles, que se mueven en la constante contradicción de dar respuesta a intereses privados, cuya lógica, legítima, es la maximización del beneficio; y a intereses públicos, cuya razón de ser, también legítima, y estimo que prevalente, es la satisfacción de intereses colectivos, y la obtención del bien común. Ante el conflicto de intereses hemos reaccionado, especialmente en España, básicamente con medidas garantistas: leyes y control. Que no han evitado, todo lo contrario, la ineficiencia y la corrupción.

Señalaba ya García-Bellido, en un monográfico sobre urbanismo publicado por la Revista “Documentación Administrativa” (252-253, 1999), en un artículo titulado “La excepcional estructura del urbanismo español en el contexto europeo”, que las bases del urbanismo español (un sistema excepcional, cerrado, rígido y que dificulta, a su juicio, el desarrollo empresarial y económico), son las siguientes:

    Planes municipales vinculantes.
Clasificación del suelo, con estatutos jurídicos diferentes de la propiedad privada, lo que no sucede en el resto de Europa.
Obligación de la propiedad de urbanizar el suelo nuevo (sin parangón en el derecho comparado).
Equidistribución, requisito insólito de garantía entre particulares, inexistente en el resto de Europa.
Cesiones de suelo obligatorias y gratuitas, considerado en Europa inmisión inadmisible del derecho administrativo en el ámbito del derecho privado de la propiedad.
Reparcelación: reparto de cargas y beneficios forzoso.
Juntas de Compensación, que constituyen un caso único de personas jurídico privadas con fines mercantiles de constitución forzosa por la mera titularidad de un bien.

Se trata, por tanto, de notas singulares, que no existen en el resto de la Unión Europea, deudoras de un urbanismo sumiso, desde 1956, a las técnicas intervencionistas de la planificación obligatoria, cual planes quinquenales soviéticos que, como todos los modelos de economía centralizada, se han revelado notoriamente ineficientes y distorsionadores del mercado y del derecho de propiedad; generadores de dilaciones, obstaculizadores del desarrollo económico, y perturbadores de los derechos de los ciudadanos que no ven, con este sistema, satisfechos sus legítimos anhelos de una ciudad capaz de proporcionar una mayor calidad de vida.

Dentro de este contexto, cabe afirmar, sin ambages, que estamos en un buen momento para hacer leyes del suelo. Las normas deben de elaborarse sin presiones, sin premuras, y hoy en día, con un sector inmobiliario deprimido, con una baja en la construcción de viviendas respecto a su cumbre del año 2007 que llega a rondar el 90/95%, permite abordar la redacción de un texto legal, sobre la base de la tranquilidad, la reflexión y, si fuera posible, dada la importancia de una norma de estas características, que va a definir y conformar el paisaje y la fisonomía de Galicia, desde el máximo consenso. Debiera buscarse una ley, no para una legislatura, sino para un período mucho más amplio.
foto ley del sueloAnálisis del nuevo proyecto de Ley del Suelo de Galicia
Paso ya al análisis de la ley que nos ocupa que ha iniciado en este momento su tramitación parlamentario.

En primer lugar quisiera manifestar mi opinión positiva acerca este proyecto de nueva ley del suelo de Galicia (por cierto reivindico este nombre, corto y clarificador, frente a otros largos y que tienden a generar confusión a la ciudadanía), y los aciertos y mejoras que, respecto a la regulación existente, aprecio en esta norma, entre los que quiero significar:

El intento en la norma de superar la ausencia de planificación o de planeamiento no adaptado que se observa, aún, en numerosos, pequeños municipios de Galicia. La carencia de planes, inadmisible en el momento actual y que, desgraciadamente, aún afecta a muchos, siquiera de escasa relevancia demográfica, Ayuntamientos de Galicia. En este contexto parece una magnífica idea disponer de un PLAN BÁSICO AUTONÓMICO, que delimitara los núcleos y usos de municipios sin planeamiento.

La figura del Plan Básico MUNICIPAL, muy interesante para municipios de pequeñas dimensiones como para los que se prevé.
Las exigencias relativas a la eliminación de lo que se ha dado en denominar “feísmo”, especialmente al tratar de evitar las edificaciones inacabadas, con una especial atención a la composición cromática de las construcciones, a la potenciación de la rehabilitación, y a la vinculación de la prórroga de licencia de edificios iniciados a la terminación de las fachadas.
Me parece especialmente positiva la regulación de la clasificación del suelo, en especial la configuración del rústico como categoría residual, en lugar del urbanizable; la supresión del urbanizable no delimitado, y determinadas precisiones en la clasificación de otros usos del suelo. En particular la aplicación directa de las condiciones edificatorias previstas por la ley al suelo rústico, sin que puedan ser moduladas vía planeamiento. En este punto quisiera destacar:

La supresión de un suelo como el urbanizable no delimitado (SUND), que carecía de lógica en el momento actual.
La simplificación de la regulación del suelo rústico, con sus múltiples taxonomías con usos específicos.
Las innovaciones en suelo rústico como la posibilidad de construir edificaciones con altura superior a los siete metros en casos que lo justifiquen (vgr. Por motivos empresariales).
La unificación del régimen en el suelo rústico.
La aligeración de la tramitación burocrática del planeamiento, con una cierta simplificación administrativa, especialmente en materia de informes sectoriales y, especialmente, en la tramitación ambiental. Aunque estimo insuficiente la simplificación proyectada.
La creación de Registro de Planeamiento, que sin duda ahondará en la publicidad y transparencia, ya destacables, de nuestra Comunidad Autónoma, a la hora de acceder al Planeamiento.
Se simplifica el planeamiento de desarrollo, con la lógica desaparición del plan de sectorización (al desaparecer los SUND).
Me parece clarificadora la asimilación del uso terciario al industrial, y el incremento de plazas públicas de aparcamiento que pasan de 1 a 2 por cada 100 m2 edificables.
Y también es estimable favorablemente la regulación de la disciplina urbanística, fomentando la ejecución por el ciudadano de la reposición de la legalidad urbanística sin acudir a la compulsión.
Y es loable la previsión normativa de integración en texto refundido de la normativa de ordenación del territorio y del paisaje.

Y, dicho lo anterior, quisiera hacer una serie de consideraciones críticas sobre la norma.

Dichas consideraciones se estructuran en un doble nivel: formal y sustantivo, que paso a exponer:

Formales
Exigencia de mayor ambición en la norma. Decía Lewis Mumford, que “no hagas planes modestos, porque no tienen la capacidad de excitar la mente de los hombres”. Hoy, dada la situación descrita, podríamos ser quizás algo más radicales en nuestro planteamiento, buscar una norma que abandone el ya trillado espíritu de la Ley del Suelo estatal de 1956, que suponga una ruptura con el pasado.

Quisiera en este punto, destacar los siguientes ejes, a mi juicio fundamentales, que podrían seguirse en el urbanismo del siglo XXI:
La configuración de planes más flexibles, mucho más rápidos en su tramitación a todas luces excesiva. Más en la línea de un planeamiento estratégico e indicativo, que apegado al plano a pequeña escala e imperativo.
Y sería necesario un sistema de modificación puntual de planeamiento que no suponga someterlo a los mismos trámites que su elaboración, sobre todo cuando hablamos de pequeñas modificaciones. Una altura más en un edificio no puede tener los mismos trámites que la elaboración de un plan.
Tener en cuenta el factor tiempo, y el coste económico. En la norma proyectada, no se observa, en ningún caso. Parece como si el tiempo en procesos de desarrollo urbanísticos, en procesos por tanto económicos, no tuviera el menor interés. No puede tratarse de forma igualitaria una licencia para un galpón que para una urbanización o para un proyecto industrial.
Necesaria regulación de comisiones de todos los organismos de la Administración que, en vista oral, se ocupen de proyectos de cierta entidad. No puede convertirse una tramitación, y en especial la sectorial (pienso en costas, con sus diferentes administraciones implicadas; y en patrimonio histórica, con seculares tendencias “promotoricidas” – permítaseme el barbarismo-), en una carrera de obstáculos, en las que el promotor es siempre, y por definición, el malvado.
Integración de la normativa de ordenación del territorio y la urbanística (al igual que en la nueva ley de Murcia).
Unificación del régimen de licencias: incluyendo, y diferenciando, obras, actividad, apertura, mayores, menores, etc.; y la documentación necesaria.
Adaptación a la ley 39/2015, de 1 de octubre, que regula el procedimiento administrativo común, en materia de comunicaciones y declaraciones responsables.

Terminológicas: en determinados preceptos desearíamos una mayor precisión técnica, y en especial, jurídica.

Coordinación con la terminología de las normas sectoriales: ley de montes, carreteras, patrimonio cultural, para evitar confusiones y dificultades hermenéuticas. No me parece del todo correcto estructurar la categoría del suelo rústico en función de la normativa sectorial, que establece distancias, no usos. Y estamos en una ley de urbanismo.

Glosario: parece preciso un glosario de términos para unificar criterios interpretativos, al modo que se hace en otras normas sectoriales, y que sería, a mi entender, clarificador. Vgr: determinar diferencia entre “uso” y “actividad”, entre “construcciones” y “edificaciones”; fijar la relación, “distrito”, “polígono” y “área de reparto”, etc.

Sustantivos
En primer lugar, estimo necesario una integración de la normativa de ordenación del territorio con la del suelo. A día de hoy, incluso por personas que trabajan en ámbitos urbanísticos, aquella es una gran desconocida. Creo conveniente que se unificasen en un solo texto legal. Máxime cuando los instrumentos de ordenación del territorio podrían, en casos puntuales (véase actualmente el tema de la anulación del Plan General de Ordenación Municipal de Vigo), servir para superar disfunciones generadas por la necesidad de una respuesta rápida a contingencias en el planeamiento que no pueden esperar a la lentísima tramitación de una modificación puntual y, menos aún, a una revisión del Plan General.

Mantiene en cierto sentido el desequilibrio en la regulación del espacio rural y el urbano, fruto de la etiología de la Ley 9/2002. Creo que hoy los problemas del urbanismo se centran en las ciudades, en los pueblos, donde debería de centrase la nueva ley. Y debería facilitar la norma la creación de una ciudad de mayor calidad, de espacios públicos, que fuesen realmente vivibles, para nuestros mayores (cada vez más presentes en nuestra demografía), y para nuestros niños (tristemente cada vez más escasos).

Olvido sistemático de la estética. La belleza en la construcción de las ciudades ha sido ya preconizada por Camilo Sitte y el movimiento denominado “de la ciudad bella”. Es necesario disponer de unas ciudades que se alejen del feísmo, de los brutalismos, de los bloques aislados e hieráticos, de las plazas míseras y de los espacios públicos devaluados. Debemos de hacer una ciudad agradable a todos. Cuando hablo de ciudad es genérico de núcleo urbano. Que permita una vida más satisfactoria para el ciudadano. Sería conveniente unas “ordenanzas tipo” para las diversas tipologías de villas y pueblos de Galicia que regulasen el tratamiento de las fachadas, alturas, mobiliario urbano, centralidad de los espacios públicos, calidad de las dotaciones y equipamientos, etc.

Participación ciudadana. Esencial. Tanto para la calidad democrática, como para la del sistema urbanístico. No hay verdadera participación ciudadana en el urbanismo de hoy. Es una falacia, queda reducida al plano impugnativo, sin posibilidades propositivas. Y la capacidad de impugnación es, en realidad, muy reducida, limitada a la aprobación inicial. A destacar en la norma, como muy clarificadora la referencia a la impugnabilidad solo en vía contenciosa del planeamiento que, si era obvia por su carácter de norma reglamentaria, no siempre era percibida así.

Transparencia. Más formal que real en la regulación existente. Se necesita un nuevo régimen que posibilite, con los medios técnicos actuales, el acceso a todo documento urbanístico de forma inmediata, siquiera previo pago de las tasas pertinentes, para que no suponga una nueva carga para el erario público.

Adaptación a las singularidades de los asentamientos gallegos. No parece plausible equiparar la regulación de las ciudades y poblaciones de mayor entidad gallegas con centros municipales de apenas 500 habitantes. Para estos debiera de hacerse un plan contenible en un documento cuya redacción fuera posible en apenas un par de meses. No parece que se necesite más. Se definen los núcleos rurales de población del municipio, con unas ordenanzas mínimas (diseño viales, ubicación de equipamientos y dotaciones, determinación de usos, y altura, ocupación, fachadas de edificaciones, etc.), y el resto se declara rústico. No parece que el urbanizable sea una categoría, ni útil ni adecuada, a las necesidades de esas poblaciones ni de sus habitantes.

En suma, tenemos un proyecto de ley que mejora lo existente, pero que, quizás por las razones antes indicadas, no parece responder en su totalidad a las exigencias y necesidades de la sociedad gallega del siglo XXI.

Categoría: Noticias Aproin

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